Juan Martín Caicedo evalúa cuáles fallas sí son atribuibles al Gobierno y da sus sugerencias.
Mal podrían imputarse al actual gobierno los rezagos de la infraestructura de transporte. Vienen de tiempo atrás, dada la escasa visión de la dirigencia pública con relación a la importancia
del sector como factor de crecimiento, competitividad y bienestar.
Más allá de las reformas de los 90, impulsadas por el presidente César Gaviria, que abrieron las puertas a la inversión privada en este frente, y que se reflejan hoy en los muy positivos logros obtenidos en puertos, aeropuertos y carreteras (sin perjuicio de los tropiezos que fueron propios de la curva de aprendizaje del modelo concesional), los gobiernos pecaron sucesivamente por falta de visión y previsión, e ignoraron que, más temprano que tarde, la globalización y el comercio nos demandarían sistemas de transporte competitivos.
Se equivocaron los equipos económicos oficiales, en cuanto percibieron la infraestructura como "inflacionaria" o como "elemento de ajuste" fiscal. De allí, la falta en el país de un buen sistema logístico y multimodal, para articular debidamente el río, el ferrocarril y la carretera, y también los inconvenientes de una red vial caracterizada por las más absurdas pendientes y, en consecuencia, por la muy baja velocidad de las carreteras que conducen a los puertos.
Lo positivo
Es ese el panorama que encuentra el gobierno Santos en el 2010, y a sus funcionarios se les deben abonar logros fundamentales, orientados a mejorar ese estado de cosas. Loable, en primer lugar, la decisión valiente de despolitizar la cartera de transporte y de institucionalizar y tecnificar el manejo de la misma.
Plausible, entonces, la creación de los viceministerios especializados de infraestructura y de transporte; de la Agencia Nacional de Infraestructura, para coordinar la participación privada en el sector; de la Agencia Nacional Ambiental, para acelerar el paso de los trámites correspondientes, y de la Agencia Nacional de Contratación, para fomentar las buenas prácticas en este campo.
Positiva, también, la adopción de una regla de oro para dejar atrás la costumbre de licitar proyectos con estudios precarios, lo que había derivado en múltiples pleitos jurídicos, obras fallidas o desfinanciadas y frecuentes renegociaciones de los contratos.
Conveniente, por ende, la decisión de presupuestar recursos generosos para "preinversión", en aras de financiar la estructuración adecuada de los proyectos, mínimo hasta la etapa de factibilidad.
Necio sería no reconocer, igualmente, la transparencia con que el ministro Germán Cardona lideró los procesos licitatorios que le correspondieron, así como la diligencia puesta por el Ministerio a su cargo en la solución de los inconvenientes causados a las vías por la cruda ola invernal.
Los empresarios y el sector académico miraron con interés el debate planteado por dicho funcionario, sobre la posibilidad de migrar hacia una "cuarta generación" de concesiones viales, en la que los medios de pago sean entregados al concesionario contra la culminación de hitos de obra y en la cual las llamadas adiciones no se conviertan en regla general y sean utilizadas solo cuando razones de conveniencia general lo sugieran, como lo plantea la Corte Constitucional en fallo reciente.
Encomiables, por último, el apoyo dado por esa cartera al trámite y la reglamentación de la ley de asociaciones público-privadas y de iniciativas particulares, con el propósito de dinamizar la inversión en el sector, y la reforma de los últimos días del Código General del Proceso, destinada a agilizar la adquisición de predios para las obras.
Factores de desgaste
A juicio de múltiples observadores, también fueron evidentes algunos factores de desgaste oficial en los dos primeros años: el Ministerio del ramo se demoró en coordinar, desde el 2010, la búsqueda de recursos para impulsar los procesos licitatorios de los llamados 'corredores de prosperidad' y de los 'corredores de mantenimiento'. Contaban los primeros con diseños entregados por los constructores desde los inicios del gobierno, y los segundos, con un diagnóstico completo realizado desde la administración anterior. Tales procesos de obra pública a cargo de Invías solo terminaron viendo la luz en el presente año.
Otra equivocación consistió en precipitar ante los inversionistas la promoción de un sinnúmero de proyectos que aún no habían sido estructurados.
Ese hecho generó cierto sinsabor en el mercado y la sensación generalizada de que el Ministerio se había precipitado a anunciar el verdadero despegue de la locomotora, cuando la verdad es que el Gobierno apenas se apresta ahora a cumplir con tal objetivo.
De otra parte, los problemas de mala planeación o ejecución de algunos contratos heredados por el Ministerio del ramo condujeron a los funcionarios al error de generalizar las críticas en cabeza de todo el modelo concesional.
En razón de lo anterior, las instancias de control presumieron a su vez la mala fe o la ilegalidad de todas las concesiones, lo que motivó algún grado de daño reputacional en varias empresas, y el nerviosismo de los financiadores.
Los tropiezos causados por el mal uso o la ineficiencia en el manejo de los anticipos en algunos contratos de concesión o de obra pública también sirvieron de pretexto a los funcionarios para deslegitimar una figura esencialmente importante en la dinámica de las pequeñas y medianas empresas de ingeniería, que sufren de manera recurrente el pago atrasado de sus cuentas.
Tuvieron justificación, sin duda, varias de las exigencias planteadas para garantizar el músculo técnico y financiero de las empresas constructoras, pero derivaron, tales exigencias, infortunadamente, en una política de requisitos de imposible cumplimiento para las pymes de este sector, que cierra cada vez más las puertas al gran potencial que ellas representan para el desarrollo de la infraestructura, especialmente en las regiones.
En estos dos últimos aspectos, el Gobierno y el Ministerio debieron recoger velas y modificar su apreciación inicial. El propio Estatuto Anticorrupción del presidente Santos (Ley 1474 de 2011) terminó convalidando la figura de los anticipos en la obra pública, en cuanto la incluyó en su articulado y estableció mecanismos como el fideicomiso, para garantizar la adecuada utilización de los recursos. El Invías, por su parte, se vio en la necesidad de permitir el mecanismo del anticipo en algunos pliegos licitatorios, a fin de facilitar el acceso de las pequeñas y medianas empresas a los procesos licitatorios de menor cuantía, y evitar así la concentración de los contratos en las empresas de mayor tamaño.
En cuanto a las malas especies propagadas por los funcionarios alrededor de las concesiones que vienen de atrás, el Ministerio también debió recoger velas, hasta el punto de que en las últimas semanas quienes trabajan en esa cartera vienen resaltando, no solo el inmenso aporte de 6,5 billones de pesos que tales inversiones representan para la economía en el presente año, sino también el hecho de que, por obra y gracia de esas concesiones, en muy pocos meses el país contará con 280 km adicionales en dobles calzadas.
¿Por qué no repuntan las obras?
Decreció el indicador de obras civiles en un 8,1% en el último trimestre. No podría ser de otra manera: aún no se están ejecutando los 16 'corredores de prosperidad' adjudicados recientemente en el Invías por un valor de 2,2 billones de pesos, y tampoco ha culminado el proceso licitatorio en virtud del cual se adjudicarán en octubre 28 'corredores de mantenimiento' por un valor de 1,2 billones. También influye en el bajonazo de las obras civiles la escasa dinámica de la contratación en las regiones en el primer año de las administraciones locales.
Existe la preocupación de que el indicador del Dane no esté reportando cabalmente la gran dinámica de las obras que vienen de atrás. Los gremios del sector, el Dane y el propio Ministerio deberán hacer una indagación al respecto.
Segundo tiempo
Las expectativas del mercado y de los inversionistas para el 'segundo tiempo' de Santos en infraestructura se centran, por supuesto, en la estructuración y posterior licitación de los 40 billones de pesos en concesiones de "cuarta generación", lideradas por la Agencia Nacional de la Infraestructura, ANI. Los empresarios esperan con gran interés el resultado de tales estructuraciones antes de que finalice el 2012, y de ellas dependerá el cronograma de tan importante proceso.
También el Gobierno y los gremios esperan una reacción positiva del sector frente a la ley de asociaciones público-privadas, reglamentada hace poco. De ella depende, en muy buena parte, el despegue de la locomotora a corto plazo. Con todo, vale la pena anotar que subsisten grandes interrogantes sobre los montos y el modus operandi del papel dinamizador de las regalías en la infraestructura, anunciado reiteradamente por el Ministro de Hacienda.
Dinamizar a corto plazo
A juicio nuestro, deberán darse los siguientes pasos: ¿Repotenciar a través de adiciones algunas obras que vienen de antes? ¿Por qué no? La reciente doctrina de la Corte Constitucional así lo permite en casos excepcionalmente justificados.
Igualmente, apropiar recursos para poder contratar nuevas obras basadas en los 148.000 millones de pesos invertidos por Invías en estudios y diseños desde el 2011 y, claro está, acelerar la capacidad de ejecución en ese instituto, que, a julio del presente año, era solo de 26,5%. Apurar, también, la ejecución de proyectos asociados al río y al ferrocarril, para disminuir el valor de los fletes de cara a los tratados de libre comercio.
Pero lo más importante de todo es restaurar la presunción de buena fe e inocencia de los empresarios que acceden a los procesos licitatorios, afectada injustamente por los tropiezos bochornosos de algunos contratos.
Serviría lo anterior para desactivar la prevención, muchas veces injustificada, de las instancias de control, y atenuar, por ende, el excesivo temor de los funcionarios públicos frente a la actuación de tales entes.
Dicho temor vuelve paquidérmico al sector y frena la toma de decisiones oportunas para el avance rápido de la locomotora.
Desestimula también el uso de mecanismos expeditos para la solución de conflictos, lo que deriva en los famosos tribunales de arbitramento, que toman más tiempo y son más costosos.
Confiamos todos en el inmenso potencial de la locomotora y en su notorio avance a partir del próximo año. Así lo exigen el crecimiento de la economía, los usuarios del sistema de transporte y el propio comercio exterior.
Acerca del autor
del sector como factor de crecimiento, competitividad y bienestar.
Más allá de las reformas de los 90, impulsadas por el presidente César Gaviria, que abrieron las puertas a la inversión privada en este frente, y que se reflejan hoy en los muy positivos logros obtenidos en puertos, aeropuertos y carreteras (sin perjuicio de los tropiezos que fueron propios de la curva de aprendizaje del modelo concesional), los gobiernos pecaron sucesivamente por falta de visión y previsión, e ignoraron que, más temprano que tarde, la globalización y el comercio nos demandarían sistemas de transporte competitivos.
Se equivocaron los equipos económicos oficiales, en cuanto percibieron la infraestructura como "inflacionaria" o como "elemento de ajuste" fiscal. De allí, la falta en el país de un buen sistema logístico y multimodal, para articular debidamente el río, el ferrocarril y la carretera, y también los inconvenientes de una red vial caracterizada por las más absurdas pendientes y, en consecuencia, por la muy baja velocidad de las carreteras que conducen a los puertos.
Lo positivo
Es ese el panorama que encuentra el gobierno Santos en el 2010, y a sus funcionarios se les deben abonar logros fundamentales, orientados a mejorar ese estado de cosas. Loable, en primer lugar, la decisión valiente de despolitizar la cartera de transporte y de institucionalizar y tecnificar el manejo de la misma.
Plausible, entonces, la creación de los viceministerios especializados de infraestructura y de transporte; de la Agencia Nacional de Infraestructura, para coordinar la participación privada en el sector; de la Agencia Nacional Ambiental, para acelerar el paso de los trámites correspondientes, y de la Agencia Nacional de Contratación, para fomentar las buenas prácticas en este campo.
Positiva, también, la adopción de una regla de oro para dejar atrás la costumbre de licitar proyectos con estudios precarios, lo que había derivado en múltiples pleitos jurídicos, obras fallidas o desfinanciadas y frecuentes renegociaciones de los contratos.
Conveniente, por ende, la decisión de presupuestar recursos generosos para "preinversión", en aras de financiar la estructuración adecuada de los proyectos, mínimo hasta la etapa de factibilidad.
Necio sería no reconocer, igualmente, la transparencia con que el ministro Germán Cardona lideró los procesos licitatorios que le correspondieron, así como la diligencia puesta por el Ministerio a su cargo en la solución de los inconvenientes causados a las vías por la cruda ola invernal.
Los empresarios y el sector académico miraron con interés el debate planteado por dicho funcionario, sobre la posibilidad de migrar hacia una "cuarta generación" de concesiones viales, en la que los medios de pago sean entregados al concesionario contra la culminación de hitos de obra y en la cual las llamadas adiciones no se conviertan en regla general y sean utilizadas solo cuando razones de conveniencia general lo sugieran, como lo plantea la Corte Constitucional en fallo reciente.
Encomiables, por último, el apoyo dado por esa cartera al trámite y la reglamentación de la ley de asociaciones público-privadas y de iniciativas particulares, con el propósito de dinamizar la inversión en el sector, y la reforma de los últimos días del Código General del Proceso, destinada a agilizar la adquisición de predios para las obras.
Factores de desgaste
A juicio de múltiples observadores, también fueron evidentes algunos factores de desgaste oficial en los dos primeros años: el Ministerio del ramo se demoró en coordinar, desde el 2010, la búsqueda de recursos para impulsar los procesos licitatorios de los llamados 'corredores de prosperidad' y de los 'corredores de mantenimiento'. Contaban los primeros con diseños entregados por los constructores desde los inicios del gobierno, y los segundos, con un diagnóstico completo realizado desde la administración anterior. Tales procesos de obra pública a cargo de Invías solo terminaron viendo la luz en el presente año.
Otra equivocación consistió en precipitar ante los inversionistas la promoción de un sinnúmero de proyectos que aún no habían sido estructurados.
Ese hecho generó cierto sinsabor en el mercado y la sensación generalizada de que el Ministerio se había precipitado a anunciar el verdadero despegue de la locomotora, cuando la verdad es que el Gobierno apenas se apresta ahora a cumplir con tal objetivo.
De otra parte, los problemas de mala planeación o ejecución de algunos contratos heredados por el Ministerio del ramo condujeron a los funcionarios al error de generalizar las críticas en cabeza de todo el modelo concesional.
En razón de lo anterior, las instancias de control presumieron a su vez la mala fe o la ilegalidad de todas las concesiones, lo que motivó algún grado de daño reputacional en varias empresas, y el nerviosismo de los financiadores.
Los tropiezos causados por el mal uso o la ineficiencia en el manejo de los anticipos en algunos contratos de concesión o de obra pública también sirvieron de pretexto a los funcionarios para deslegitimar una figura esencialmente importante en la dinámica de las pequeñas y medianas empresas de ingeniería, que sufren de manera recurrente el pago atrasado de sus cuentas.
Tuvieron justificación, sin duda, varias de las exigencias planteadas para garantizar el músculo técnico y financiero de las empresas constructoras, pero derivaron, tales exigencias, infortunadamente, en una política de requisitos de imposible cumplimiento para las pymes de este sector, que cierra cada vez más las puertas al gran potencial que ellas representan para el desarrollo de la infraestructura, especialmente en las regiones.
En estos dos últimos aspectos, el Gobierno y el Ministerio debieron recoger velas y modificar su apreciación inicial. El propio Estatuto Anticorrupción del presidente Santos (Ley 1474 de 2011) terminó convalidando la figura de los anticipos en la obra pública, en cuanto la incluyó en su articulado y estableció mecanismos como el fideicomiso, para garantizar la adecuada utilización de los recursos. El Invías, por su parte, se vio en la necesidad de permitir el mecanismo del anticipo en algunos pliegos licitatorios, a fin de facilitar el acceso de las pequeñas y medianas empresas a los procesos licitatorios de menor cuantía, y evitar así la concentración de los contratos en las empresas de mayor tamaño.
En cuanto a las malas especies propagadas por los funcionarios alrededor de las concesiones que vienen de atrás, el Ministerio también debió recoger velas, hasta el punto de que en las últimas semanas quienes trabajan en esa cartera vienen resaltando, no solo el inmenso aporte de 6,5 billones de pesos que tales inversiones representan para la economía en el presente año, sino también el hecho de que, por obra y gracia de esas concesiones, en muy pocos meses el país contará con 280 km adicionales en dobles calzadas.
¿Por qué no repuntan las obras?
Decreció el indicador de obras civiles en un 8,1% en el último trimestre. No podría ser de otra manera: aún no se están ejecutando los 16 'corredores de prosperidad' adjudicados recientemente en el Invías por un valor de 2,2 billones de pesos, y tampoco ha culminado el proceso licitatorio en virtud del cual se adjudicarán en octubre 28 'corredores de mantenimiento' por un valor de 1,2 billones. También influye en el bajonazo de las obras civiles la escasa dinámica de la contratación en las regiones en el primer año de las administraciones locales.
Existe la preocupación de que el indicador del Dane no esté reportando cabalmente la gran dinámica de las obras que vienen de atrás. Los gremios del sector, el Dane y el propio Ministerio deberán hacer una indagación al respecto.
Segundo tiempo
Las expectativas del mercado y de los inversionistas para el 'segundo tiempo' de Santos en infraestructura se centran, por supuesto, en la estructuración y posterior licitación de los 40 billones de pesos en concesiones de "cuarta generación", lideradas por la Agencia Nacional de la Infraestructura, ANI. Los empresarios esperan con gran interés el resultado de tales estructuraciones antes de que finalice el 2012, y de ellas dependerá el cronograma de tan importante proceso.
También el Gobierno y los gremios esperan una reacción positiva del sector frente a la ley de asociaciones público-privadas, reglamentada hace poco. De ella depende, en muy buena parte, el despegue de la locomotora a corto plazo. Con todo, vale la pena anotar que subsisten grandes interrogantes sobre los montos y el modus operandi del papel dinamizador de las regalías en la infraestructura, anunciado reiteradamente por el Ministro de Hacienda.
Dinamizar a corto plazo
A juicio nuestro, deberán darse los siguientes pasos: ¿Repotenciar a través de adiciones algunas obras que vienen de antes? ¿Por qué no? La reciente doctrina de la Corte Constitucional así lo permite en casos excepcionalmente justificados.
Igualmente, apropiar recursos para poder contratar nuevas obras basadas en los 148.000 millones de pesos invertidos por Invías en estudios y diseños desde el 2011 y, claro está, acelerar la capacidad de ejecución en ese instituto, que, a julio del presente año, era solo de 26,5%. Apurar, también, la ejecución de proyectos asociados al río y al ferrocarril, para disminuir el valor de los fletes de cara a los tratados de libre comercio.
Pero lo más importante de todo es restaurar la presunción de buena fe e inocencia de los empresarios que acceden a los procesos licitatorios, afectada injustamente por los tropiezos bochornosos de algunos contratos.
Serviría lo anterior para desactivar la prevención, muchas veces injustificada, de las instancias de control, y atenuar, por ende, el excesivo temor de los funcionarios públicos frente a la actuación de tales entes.
Dicho temor vuelve paquidérmico al sector y frena la toma de decisiones oportunas para el avance rápido de la locomotora.
Desestimula también el uso de mecanismos expeditos para la solución de conflictos, lo que deriva en los famosos tribunales de arbitramento, que toman más tiempo y son más costosos.
Confiamos todos en el inmenso potencial de la locomotora y en su notorio avance a partir del próximo año. Así lo exigen el crecimiento de la economía, los usuarios del sistema de transporte y el propio comercio exterior.
Acerca del autor
Juan Martín Caicedo, exministro y exalcalde de Bogotá, preside hoy la Cámara Colombiana de la Infraestructura.
JUAN MARTÍN CAICEDO FERRER
Especial para EL TIEMPO
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